地铁申建指标总体趋严,人口标准有所放宽

林小昭2018-07-18 09:47:15来源:第一财经日报

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??时隔15年后,国务院办公厅首度调整了修建地铁和轻轨的标准。

??国务院办公厅13日发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称《意见》),提出严格建设申报条件。城市轨道交通系统,除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。

??对比15年前的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发[2003]81号)》(下称81号文),申建地铁的三个重要指标中,GDP、地方财政一般预算收入均有大幅度提高,是原来的三倍。人口标准仍是300万,似乎变化不大,其实有着很大不同。81号文所称的人口是“城区人口”,而今年新公布的《意见》中,人口标准是“市区常住人口”,两者的定义发生了很大的变化。

??先来说说什么是城区人口。根据国务院2014年11月发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区是指“市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”,市辖区内的农村地带不计入城区范畴。

??因此,城区人口并不等于市区人口,总体上说,城区人口要明显小于市区人口。以武汉为例,2017年市区人口达1089万,但市辖区内仍有大量的农业地带和农业人口。按照住建部数据,2016年武汉城区人口只有706万。

??在我国,市区即是市辖区的概念,范围大于城区。因此此次地铁申建标准的修改,在GDP、地方财政一般预算收入大幅提高的同时,人口标准则有所放宽。

??人口标准的修改,一方面在于,目前城区人口的定义较窄,统计难度较大。目前住建部每年出版的《中国城市建设统计年鉴》,是对各大城市城区人口的最为详细的统计。但即便如此,由于各地的统计口径问题,准确度也存在较大问题。部分城市的城区人口数据与实际发展存在一定的偏差。

??另一方面,城区人口的数据,与很多城市发展的现状、市民出行的实际需求出现背离。按照城区的定义,指的是区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。但随着城市的扩张,大量的城中村、近郊区的村落等非居民委员会所辖区域,早已与城市连为一体,是城市整体功能的一部分。这些名义上的农村地带,有大量的二三产业和人口,与农业本身有着质的区别,这些地方同样有着巨大的出行需求。

??同时,在近几年大城市的扩张过程中,为了疏解中心城区,引导中心城区向周围扩散,通过打造城市轨道交通,在很大程度上改变了城市的空间布局和结构形态。

??《中国轨道交通行业发展报告(2017))》认为,在未来的城市发展进程中,城市空间布局模式将从过去的“摊大饼式”外延发展逐渐走向以轨道交通线为轴的纵深发展,轨道交通将引导人口和经济的发展方向。土地开发将沿轨道交通线依次展开,发展到一定程度后,“珠链式”开发的土地将转化成为区域性的经济带。

??广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析,随着轨道交通的发展,大大缩短了郊区与中心区的时空距离,让人们住到郊区更方便。“轨道交通的发展让这种跳跃式的、珠链式发展成为现实。”

??将城区人口标准改为市区常住人口,也能更好促进中心城市与周边城乡一体、城乡统筹发展的理念。尤其是,一些中心城市周边新撤县(市)设区的区域,通过加快城市轨道交通的建设,加速实现与主城区一体化发展,更好地融入到主城区。中心城区对周边地区的带动辐射作用增加明显。

??以广州各区为例,以2007-2016年为周期计算,黄埔(并区后)常住人口增长数字最高,10年间增长了75万人;其次是白云区,增长了67万人;排名第三的是南沙区,共增长了48万人。而中心老城区越秀、荔湾增长较为缓慢。

??杭州市统计局的数据显示,2017年老城区(上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、名胜区)常住人口307.3万人,增幅仅为0.5%,远低于全市;周边地区(滨江区、经开区、大江东、萧山区、余杭区、富阳区、临安区)常住人口达516.8万人,增幅达到5.2%,是杭州常住人口增长的主要区域。

??目前,我国城市的竞争越来越体现为城市群和大都市圈之间的竞争。近年来,不少中心城市通过将辖下周边县市撤县设区,做大做强中心城区。例如在近几年经济发展较快的二线城市福州,去年9月,其辖内县级市长乐撤市设区获批,福州市区人口规模超过300万人。

??通过撤县(市)改区,通过城市轨道交通建设,把城市平台做大,城市容量就会增加很多。这也是很多二线城市、新一线城市目前的一个重要发展方向。

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